PP#13 — Pour une nouvelle donne foncière
Un texte de Michèle Raunet, Vincent Le Rouzic & Sylvain Grisot — P'tit Papier n°13, coédité par dixit.net et l'association Transitions Urbaines. Publié sous licence Creative Commons CC BY-SA 4.0.
Il y a une équation que le ZAN a rendue insoluble avec les outils d'hier. Tant que le sol urbanisable restait extensible, la hausse continue des valeurs foncières pouvait être absorbée par la croissance de la ville sur elle-même — grignotant, année après année, des espaces naturels et agricoles. L'objectif de Zéro artificialisation nette fixé à 2050 ferme cette soupape. Sans qu'on y prenne garde, la rareté organisée du foncier disponible risque de devenir une « surchauffe » généralisée, écrit d'emblée le collectif réuni autour de Michèle Raunet, Vincent Le Rouzic et Sylvain Grisot dans ce treizième P'tit Papier. Leur point de départ n'est pas de contester la rareté — elle a un prix, et ce prix protège des espaces qu'il faut protéger — mais de refuser qu'il rende impossibles des usages urbains essentiels : logement social, accession abordable, commerces du quotidien, économie sociale et solidaire, activité productive, agriculture périurbaine.
Leur hypothèse centrale tient en une phrase : la clef de voûte du problème n'est pas le manque de foncier, mais le statut de la pleine propriété comme droit absolu et intouchable. Or le Code civil lui-même la subordonne à l'intérêt général. Il existe donc une voie, ancienne et sous-exploitée, pour desserrer la contrainte sans toucher au régime général : démembrer les droits réels associés à la propriété du sol de ceux associés à la propriété du bâti. C'est tout l'objet de cet ouvrage, issu d'une action collective menée dans le cadre de l'Université de la Ville de Demain portée par la Fondation Palladio, préfacée par Bertrand de Feydeau.
Un droit ancien, redevenu stratégique
Les droits réels — usufruit, droit d'usage et d'habitation, bail emphytéotique, bail à construction — remontent à l'Empire romain et structurent depuis longtemps une alternative à la vente pour transférer l'usage d'un bien sans en céder la pleine propriété. Leur intérêt est resté longtemps circonscrit à des logiques patrimoniales ou fiscales de niche. Depuis les années 2000, la donne a changé : ces outils sont mobilisés comme un levier structurel de réduction du coût du logement et de l'immobilier économique, en dissociant juridiquement propriété du foncier et propriété des constructions.
Le problème, documentent minutieusement les auteurs, est que cette remobilisation s'est faite « à droit constant », par empilement. Chaque politique publique a fait naître son propre outil, sans jamais refondre l'ensemble : bail à réhabilitation en 1990, bail réel immobilier (BRILO) en 2014, bail réel solidaire (BRS) en 2016, bail réel solidaire d'activité (BRSA), bail réel d'adaptation à l'érosion côtière (BRAEC)... En droit public, la même inflation s'observe autour des autorisations d'occupation constitutives de droits réels (AOT-DR) et des baux emphytéotiques administratifs (BEA), chacun taillé sur mesure pour une politique et un type de bailleur public. Résultat : un paysage juridique que les auteurs qualifient, sans détour, d'« hétérogène, parfois incohérent, anachronique et/ou inadapté aux enjeux actuels ». Leur plaidoyer central est donc aussi celui d'une refonte : sortir de la logique du cas par cas législatif pour construire un droit commun des baux constitutifs de droits réels, apte à s'adapter aux finalités recherchées plutôt que multiplié à chaque nouvel usage.
« La rareté foncière n'est pas en soi mauvaise, car la protection des espaces a un prix. Mais ce prix ne doit pas rendre impossibles des usages urbains essentiels à notre vie collective. »
Loger : au-delà du seul bail réel solidaire
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Sur le logement, la dissociation foncier-bâti est déjà une pratique éprouvée. Le bail réel solidaire, porté par les organismes de foncier solidaire (124 agréés fin 2024), permet de réduire le prix d'achat de 30 à 50 % pour un ménage modeste, en échange d'une redevance foncière et d'un encadrement pérenne du prix de revente. Mais l'ouvrage montre aussi ses limites de calibrage à travers l'exemple de Rennes, devenue un véritable laboratoire : en élargissant les conditions de ressources, la métropole a rendu 90 % de ses locataires éligibles au dispositif, avec une gradation du niveau d'aide selon le revenu — la ville espérant ainsi qu'un parc en BRS suffisamment massif finisse par avoir un effet régulateur sur le marché libre dans son ensemble, et non plus seulement sur les ménages directement bénéficiaires.
Côté production de logement locatif social, la Foncière de Transformation Immobilière (filiale d'Action Logement) illustre une autre voie : elle porte la charge foncière de la transformation d'actifs tertiaires ou industriels en logements via des baux à construction, en imposant des clauses ambitieuses (40 % minimum de logements abordables, priorité aux publics d'Action Logement, restructuration plutôt que démolition dans deux tiers des opérations). Les auteurs relèvent aussi une accession non encadrée, portée par des foncières privées comme la Société des Nouveaux Patrimoines, qui vise les ménages exclus du BRS sans pour autant réguler prix de vente ou profil des acquéreurs — une nuance importante : tous les outils de démembrement ne poursuivent pas la même finalité anti-spéculative.
Produire, sans se dessaisir du foncier
La rareté foncière touche aussi l'activité économique, et l'ouvrage documente un basculement net dans les pratiques des aménageurs. Il n'y a pas si longtemps encore, des parcelles étaient cédées en pleine propriété à des opérateurs économiques pour une somme quasi symbolique, au nom de l'emploi. Cette politique volontariste, écrivent les auteurs, « est aujourd'hui révolue ». Chambéry Grand Lac Économie a ainsi arrêté dès 2014 la cession en pleine propriété en zone d'activité au profit du bail à construction ; EpaMarne cible des zones précises pour ne changer que le mode de commercialisation, remplaçant la vente par un bail dont la redevance est capitalisée dès la première année. Grand Paris Aménagement et la Banque des Territoires ont quant à eux cofondé fin 2024 Terra Eco, foncière dédiée à l'acquisition de long terme de fonciers économiques, déjà à l'œuvre sur le parc Aerolians Paris.
Le cas le plus spectaculaire reste celui du Groupe ADP, qui gère près de 6 000 hectares autour des plateformes parisiennes via des baux à construction et amodiations, avec des loyers structurés pour récupérer la valeur du foncier sur une vingtaine d'années — et une volonté affirmée de traiter directement avec les entreprises utilisatrices plutôt qu'avec des promoteurs intermédiaires, pour garder la maîtrise de l'usage. À l'autre bout du spectre, EpaMarne développe un « bail réel vert », encore expérimental, qui conditionnerait l'accès à des droits réels non plus à un critère social mais à une performance environnementale du bâtiment et du modèle économique de l'entreprise preneuse.
Protéger les lieux qui ne peuvent pas se penser en rentabilité
Le chapitre consacré aux activités d'utilité sociale est sans doute le plus incarné du livre. Boulangeries de village, tiers-lieux, cinémas d'art et d'essai : ces usages sont structurellement incompatibles avec la logique de valorisation maximale d'un propriétaire privé. L'ouvrage rappelle l'histoire édifiante du cinéma Utopia à Toulouse, chassé de ses locaux par un bailleur qui triple son loyer et exige un droit de regard sur sa programmation — un épisode qui a précisément poussé le réseau Utopia à sécuriser ses salles suivantes par des baux emphytéotiques de 99 ans sur des terrains municipaux. Le raisonnement se retrouve à la Fabrique Pola, tiers-lieu artistique bordelais, ou au Château de Nanterre, réhabilité par la foncière ETIC pour accueillir des acteurs de l'économie sociale et solidaire moyennant un loyer modique contre 70 % d'occupants issus de l'ESS. Le nerf de la guerre, notent honnêtement les auteurs, reste le financement : les banques restent frileuses face à des structures associatives peu rentables portées par des montages juridiques atypiques, même quand les droits réels pourraient, en théorie, leur offrir des garanties solides.
Paris et l'État : la preuve par l'échelle
Le dernier chapitre change de focale pour montrer que ces outils ne relèvent pas que de l'expérimentation marginale. La Ville de Paris a signé plus de 2 600 contrats constitutifs de droits réels avec des bailleurs sociaux, et mobilise ses baux emphytéotiques administratifs aussi bien pour l'hôtellerie que pour ses grands équipements culturels. L'État, via la Direction de l'immobilier, en fait un usage tout aussi massif sur son patrimoine littoral, tertiaire ou d'intérêt général — avec, en projet, la création d'une foncière interministérielle inspirée des modèles observés dans la plupart des pays européens, pour distinguer clairement son rôle de locataire de celui de propriétaire.
Un plaidoyer, pas une révolution
Les auteurs sont clairs sur les limites de leur propos : cette Nouvelle Donne Foncière n'a pas vocation à se substituer au régime général de pleine propriété, dans lequel est ancrée l'essentiel de la vie économique. Elle restera sans doute marginale. Mais, même marginale, elle peut corriger des abus et ouvrir un espace de respiration pour des usages que le marché seul ne sait plus financer — à condition, insistent-ils en conclusion, que les pouvoirs publics investissent dans une refonte juridique globale de ces baux, pour en faire des outils réellement communs, agiles et lisibles par tous les acteurs, plutôt qu'une collection d'exceptions accumulées politique publique après politique publique.
Pour aller plus loin
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Ce texte reprend l'intégralité du P'tit Papier n°13, coédité par dixit.net et l'association Transitions Urbaines, publié sous licence Creative Commons CC BY-SA 4.0 — vous pouvez le partager et le citer librement en mentionnant la source.